意见将行为分成五条，包括发起、建立组织，策划、制定行动纲领、计划、方案，指挥组织成员或其他人员实施分裂国家、破坏国家统一活动等在岛内及海外从事分裂活动的各类行径。

其一，“针对谁”。她表示，文件对“首要分子”的划定尤其精准，即其行为在分裂犯罪集团中起到组织、策划、指挥作用。危害特别严重、情节特别恶劣的可以判处死刑，这符合罪行与量刑相统一原则。

其三，宽严相济。冯霞指，对于“首要分子”中对国家危害特别严重的情况可判处死刑；对于主动放弃“台独”立场及不再实施分类活动等的，留有空间。

“我们的量刑特别考量认罪悔罪的态度，以及是否造成了严重后果。”她说，一是为了区分谁是真正的顽固分子、“首要分子”，二是鼓励这些“台独”分子及早回头。所谓宽严相济、罚当其罪、以儆效尤。

“这次《意见》把分裂国家罪和煽动分裂国家罪，以及把谁能构成犯罪、什么行为构成犯罪、谁是‘首要分子’、‘积极参加’指的是什么都说得非常清楚。”冯霞具体指出四点。

冯霞说，从这几个维度可以判断是否构成分裂国家罪和煽动分裂国家罪。她举例，从历史事实到开罗宣言、波茨坦公告，再到联合国2758号决议等，台湾是中国一部分的法律地位清晰。如果通过所谓“修宪”或发动所谓“公投”等方式图谋改变这样的法律地位，会被认定为组织、策划、实施行为，将以分裂国家罪定罪处罚。

其二，“哪些行为会触法”。冯霞分析，《意见》对于“台独”分裂行为也有清楚的衡量标准，同时强调行为人是否存在主观故意，以及是否、在多大程度上造成严重后果。

其四，“缺席了，怎么办”。冯霞表示，所谓属地管辖权是指，只要在中国领土从事犯罪活动，刑法均予以适用，都可以起诉、审判、处罚。就两岸关系现状来看，大概率会出现“台独”顽固分子缺席审判的情况。经核准有明确犯罪事实的顽固分子如缺席，符合缺席审判程序适用条件，可开庭审判。

桃子移植黄游6月21日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布并施行《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》(下称《意见》)。